Sebagai sebuah negara yang berbilang kaum, berbagai budaya dan adat resam, serta agama yang diamalkan, pastinya Malaysia tidak terlepas daripada dibabitkan dalam polemik perkauman dan keagamaan.

Terutamanya apabila polemik ini digembar-gemburkan pula oleh ahli politik, NGO dan pihak berkepentingan yang tidak ubah seperti mencurahkan minyak ke atas api yang sedang menyala. Maka, teruslah ia marak membakar, menambahkan bahang di sekeliling. Pelbagai hujah yang dilempar, masing-masing bertegang urat dan orang awam saling membidas antara satu sama lain.

Namun, dalam pada masa yang sama, dari segi perbincangan ilmiah, sudah tentu polemik seperti ini adalah sesuatu yang dipandang positif kerana ia membuka peluang untuk ilmu dikembangkan dan idea-idea baru akan bercambah dengan subur. Salah satu isu yang seringkali dibangkitkan di negara ini adalah isu-isu yang berkaitan status Islam dan Melayu.

Disebabkan bangsa Melayu itu sendiri bersifat ethno-religious, maka apa-apa perbincangan yang melibatkan bangsa Melayu tidak boleh tidak, mesti akan dikaitkan dengan Islam.

Menurut Perkara 3 (1) Perlembagaan Persekutuan, “Islam ialah agama bagi Persekutuan, tetapi agama-agama lain boleh diamalkan dengan aman dan damai di mana-mana bahagian Persekutuan.” Hal ini bermakna, agama Islam terletak dan diletakkan pada posisi yang istimewa dalam negara kita. Bayangkan, Islam itu sendiri dikhususkan dalam peruntukan tersebut.

Walau bagaimanapun, adalah wajar untuk dibaca sekali Perkara 3 (4) dimana, “Tiada apa-apa jua dalam Perkara ini mengurangkan mana-mana peruntukan lain dalam Perlembagaan ini.”

Sekali pandang, Perkara 3 (4) seolah-olah merendahkan keistimewaan Perkara 3 (1), tetapi perkataan yang digunakan ialah “mengurangkan”. Yang direndahkan keistimewaan adalah peruntukan lain, dan bukannya Perkara 3 (1) itu sendiri. Hal ini bermaksud, Perkara 3 (1) tetap dan masih sifatnya mengistimewakan kedudukan agama Islam walaupun tidaklah bermaksud ia boleh melangkaui kuasa ataupun hak yang diperuntukkan oleh peruntukan-peruntukan yang lain.

Melayu dan Islam itu tidak wajar, tidak patut dan tidak boleh dipisahkan. Hal ini dikuatkan lagi dengan definisi Melayu di dalam Perlembagaan Persekutuan. Merujuk kepada Perkara 160 Perlembagaan Persekutuan, Melayu itu mestilah seseorang yang menganuti agama Islam, lazim bercakap dalam bahasa Melayu, menurut adat Melayu dan secara umumnya mempunyai keturunan Melayu.

Jadi, mereka yang tidak beragama Islam tidaklah boleh dikategorikan sebagai Melayu dalam konteks Malaysia. Dan definisi inilah yang dipegang oleh Perlembagaan Malaysia, yakni undang-undang tertinggi di negara kita, the supreme law of the land.

Keluhuran dan ketertinggian perlembagaan ini dapat kita saksikan dalam Perkara 4 (1) Perlembagaan Persekutuan, “perlembagaan ini ialah undang undang-undang utama Persekutuan dan apa-apa undang-undang yang diluluskan selepas Hari Merdeka yang tidak selaras dengan Perlembagaan ini adalah tidak sah setakat ketidakselarasan itu.” Dalam istilah Latin, perlembagaan ialah Lex Terrae ataupun law of the land.

Kalau diikutkan memang betul, definisi Melayu dalam perlembagaan adalah agak sempit dan kecil skopnya kerana Melayu itu adalah social construct. Saudara kita di Filipina, walaupun tidak beragama Islam, tidaklah pula itu menghilangkan ke-Melayu-an mereka. Lain tokoh, lain definisi yang mereka bentukkan bagi mentakrifkan apa itu Melayu. Banyak lagi definisi lain. Tetapi, definisi di atas membuktikan bahawa Islam dan Melayu itu tidak berupaya untuk dipisahkan.

Apa akan jadi jika dipisahkan juga? Jawapannya, hilanglah status Melayu seseorang individu itu dari sudut undang-undang. Apabila hilang saja status itu, gugurlah juga segala hak istimewa yang dinikmatinya selama ini.

Tafsiran Perlembagaan: Antara Tersurat dan Tersirat

Ada orang pernah bertanyakan kepada penulis persoalan tentang bolehkah Malaysia mempunyai seorang Perdana Menteri yang bukan beragama Islam dan bukan berbangsa Melayu. Bagaimanakah pendekatannya dari sudut pandang undang-undang dan perlembagaan negara?

Tidak dapat dinafikan, ini memang merupakan suatu persoalan yang amat menarik dan sama sekali tidak mudah. Soalan ini barangkali bersifat sensitif kerana melibatkan kepercayaan seseorang, tetapi ianya masih memerlukan suatu jawapan yang jelas dan tuntas.

Tetapi percayalah, tiada jawapan yang mampu memuaskan hati semua pihak. Baiklah, mungkin anda bersetuju, tidak bersetuju, bersetuju untuk tidak bersetuju ataupun mahu kekal bersikap berkecuali terhadap jawapan di bawah ini. Tidak mengapa, itu adalah hak anda.

Dalam dokumen Perlembagaan Persekutuan, kita akan dapati bahawa tiada satupun peruntukan dikhususkan berkenaan agama ataupun bangsa seseorang Perdana Menteri.

Syarat utama yang membolehkan seseorang itu untuk menjadi Perdana Menteri ialah dalam Perkara 43 (2)(a) iaitu, “seorang ahli Dewan Rakyat yang pada hematnya (hemat Seri Paduka Baginda Yang di-Pertuan Agong) mungkin mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Rakyat”.

Tetapi, walaupun dengan ketiadaan peruntukan seperti itu, kita perlu sedar bahawa hampir semua Perlembagaan Negeri ataupun Undang-Undang Tubuh Kerajaan Negeri yang ada di Malaysia rata-ratanya menghendaki seorang Muslim dan dari bangsa Melayu untuk menjadi Menteri Besar.

Mungkin ada antara kita yang tidak tahu pun bahawa wujudnya perlembagaan bagi setiap negeri di Malaysia. Kedudukan perlembagaan negeri ini sebenarnya lagi tinggi dari undang-undang biasa dalam hierarki undang-undang. Statusnya hanya terletak di bawah Perlembagaan Persekutuan. Ini menunjukkan martabat perlembagaan negeri di sisi undang-undang.

Sebagai contoh dalam Perkara 51 (2), Undang-Undang Tubuh Negeri Selangor 1959 dinyatakan dengan jelas bahawa, “…tidak seorang pun boleh dilantik menjadi Menteri Besar melainkan jika beliau berbangsa Melayu dan menganut agama Islam. ”

Di samping itu, kita dapati dalam Perkara 37 (2), Undang-Undang Tubuh Negeri Perlis 1959 bahawa, “Tiada boleh diangkat mana-mana orang menjadi Menteri Besar melainkan ia itu daripada bangsa Melayu dan beragama Islam Ahli Sunnah Waljama’ah.”

Contoh lain dapat kita lihat dalam Bahagian II, Perkara 3 (2) Undang-Undang Tubuh Kerajaan Pahang 1959, “…siapa-siapa jua tidak boleh dilantik sebagai Menteri Besar melainkan dia berbangsa Melayu dan beragama Islam.”

Selain itu, dalam Perkara 36 (2) Undang-Undang Tubuh Kerajaan Negeri Sembilan 1959, “…seseorang tiada boleh dilantik menjadi Menteri Besar melainkan ianya seorang Melayu dan beragama Islam.”

Begitu juga halnya dalam Undang-Undang Tubuh Kerajaan Kedah 1959, Perkara 35 (2) dimana Menteri Besar yang hendak dilantik mestilah seorang Melayu dan beragama Islam. Tiada boleh diangkat mana-mana orang menjadi Menteri Besar melainkan ia itu daripada bangsa Melayu dan beragama Islam.

Antara perlembagaan terawal yang pernah dihasilkan di Tanah Melayu ialah Undang-Undang Bagi Diri Kerajaan Negeri Terengganu Darul Iman ataupun lebih dikenali sebagai Itqan Al-Muluk Bi Ta’dil As-Suluk.

Undang-undang ini diisytiharkan dengan perkenan Sultan Zainal Abidin III, pada 2 November 1911 sebagai tindak balas terang-terangan terhadap campur tangan Barat ke atas Kesultanan Terengganu Islamiah Melayuwiah. Fasal ke-2 dan ke-24 menegaskan bahawa Sultan, Menteri Besar dan segala Menteri dalam kesultanan ini mestilah beragama Islam.

Berdasarkan pemerhatian di atas, adalah tidak logik untuk melantik seorang Perdana Menteri yang bukan beragama Islam tetapi apabila hendak menjadi Menteri Besar, dia mestilah beragama Islam. Secara tidak langsung, ini bertentangan dengan semangat federalisme dan persekutuan yang diamalkan Malaysia.

Hal ini kerana, Malaysia adalah sebuah Persekutuan dan bukannya negara unitari. Sebagai sebuah Persekutuan, Malaysia terbentuk daripada kesepakatan dan penyatuan beberapa buah negeri ataupun wilayah yang akhirnya bersatu dibawah sebuah kerajaan pusat.

Malah ada wilayah yang menikmati tahap autonomi yang lebih tinggi sebelum bergabung dengan Persekutuan. Walaupun pemerintahan di peringkat negeri mungkin kini terhad kuasanya, namun ianya tidak boleh diubah atau disentuh sewenang-wenangnya oleh pentadbiran pusat. Itulah juga sebabnya mengapa setiap negeri ada undang-undang tubuh yang tersendiri dan unik. Bagi negara unitari pula, pentadbiran pusat berkuasa penuh ke atas seluruh wilayahnya.

Menurut Rosenfeld dalam The Identity of the Constitutional Subject: Selfhood, Citizenship, Culture, and Community, perangka dan penggubal perlembagaan tidak boleh terlalu jauh berubah haluan (must not veer so far off) daripada identiti negara dan perlembagaan yang asal sehingga ciptaan mereka (perlembagaan baru) menjadi tidak lagi berupaya dilaksanakan (non-viable) dan oleh itu, tidak dapat dilaksanakan secara asli (mengikut corak identiti yang asal).

Dan identiti negara yang kita perlu julang bersama adalah identiti nasional yang telah lama dimasyhurkan oleh kesultanan-kesultanan Melayu yang kedaulatannya memayungi seluruh semenanjung Tanah Melayu dan pengaruhnya mencuit Borneo dan bersemayam di Sumatera. Identiti inilah yang perlu diambil kira semasa seseorang itu mentafsir perlembagaan negara, mengikut acuan dan fikrah masyarakat tempatan.

Oleh yang demikian, memandangkan majoriti undang-undang tubuh negeri-negeri mempunyai syarat bahawa Menteri Besar masing-masing perlulah berbangsa Melayu dan beragama Islam, maka tidaklah salah jikalau perkara ini ditafsir secara tersirat (impliedly) dalam konteks pelantikan Perdana Menteri supaya Perdana Menteri juga perlulah berbangsa Melayu dan beragama Islam.

Tafsiran Perlembagaan Hendaklah Dibantu Konvensyen Perlembagaan

Di samping itu, mempunyai seorang Perdana Menteri yang Melayu dan Muslim juga merupakan sebahagian daripada Konvensyen Kerlembagaan. Konvensyen di sini bukan bermaksud persidangan ataupun perjumpaan. Konvensyen Perlembagaan di sini merujuk kepada tradisi ataupun kebiasaan bagi sesuatu pentadbiran. Ianya tidak dikodifikasikan secara formal sebagai undang-undang.

Menurut pakar undang-undang perlembagaan, A. V. Dicey, konvensyen adalah suatu perlakuan bukan undang-undang yang lebih mirip kepada etika politik yang tidak akan dikuatkuasakan oleh pihak mahkamah. Tetapi ia berperanan penting dalam membantu bagaimana sesuatu undang-undang itu dikuatkuasakan.

Walaupun mustahak, jika konvensyen ini tidak dipatuhi dan diikuti, tiada tindakan undang-undang boleh diambil ke atas mereka yang ingkar. Walau bagaimanapun, kegagalan untuk menuruti konvensyen ini akan menyebabkan kesukaran dalam pelaksanaan peruntukan Perlembagaan.

Contoh termudah ialah Kontrak Sosial. Dalam perlembagaan, memang tiada peruntukan bertulis mengenai Kontrak Sosial (walaupun ada hujah yang menyatakan bahawa Artikel 153 itu salah satu peruntukan yang digubal untuk memenuhi hasrat pembentukan kontrak sosial secara tidak langsung).

Namun begitu, umum mengetahui bahawa sejarah menjadi saksi bahawa telah berlakunya kesepakatan antara kaum untuk satu, memberikan kerakyatan secara jus soli kepada orang bukan Melayu dan dua, kesanggupan mereka untuk menghormati bahasa Melayu sebagai bahasa kebangsaan, Islam sebagai agama Persekutuan dan kedudukan istimewa orang Melayu dan Raja-Raja Melayu. Kegagalan untuk menghormati kontrak sosial ini akan mengganggu gugat perpaduan rakyat Malaysia dan akhirnya, mencabar keluhuran Perlembagaan itu sendiri.

Jadi, untuk mentafsirkan sesuatu perlembagaan itu tanpa merujuk konvensyen ini adalah sama seperti kita menterjemahkan Bahasa Melayu tanpa melihat kepada Kamus Dewan Bahasa dan Pustaka. Hal ini kerana tiada perlembagaan di dunia ini yang lengkap dan sempurna. Dan kelemahan ini perlu dan selalunya akan diisi oleh Konvensyen Perlembagaan.

Fungsi lain yang dimainkan Konvensyen Perlembagaan adalah dengan menerangkan peraturan undang-undang perlembagaan dan mengurangkan kekaburannya. Contoh lain untuk konvensyen adalah, kewujudan jawatan Timbalan Perdana Menteri.

Jawatan tersebut tidak wujud dalam perlembagaan. Tetapi adakah ianya salah untuk melantik seorang Timbalan bagi Perdana Menteri? Tidak salah. Kerana itulah apa yang dipanggil sebagai konvensyen. Itulah juga sebabnya mengapa Perdana Menteri ke-8, Tan Sri Muhyiddin Yassin boleh mengabaikan pengisian jawatan itu dan sebaliknya, mewujudkan jawatan baru iaitu Menteri Kanan dalam kabinetnya.

Barangkali ada yang akan berpendapat bahawa pada masa lalu, Malaysia bukan sahaja tidak mempunyai satu, tetapi dua Perdana Menteri bukan Islam atau bukan Melayu, iaitu Tun VT Sambanthan dan Tun Dr. Ling Liong Sik. Tetapi mereka hanya bertindak atas kapasiti Perdana Menteri Sementara (Caretaker Prime Minister). Kalau diikutkan, masih kapasiti yang berbeza dengan Perdana Menteri yang sebenar.

Menurut Prof. Dr. Shad Saleem Faruqi, Perdana Menteri Sementara tidak boleh membuat sebarang keputusan polisi yang disifatkan besar-besaran ataupun kontroversial. Beliau tidak boleh melantik atau membuang mana-mana pegawai kerajaan yang berada dalam kedudukan penting.

Beliau juga tidak boleh merangka atau melaksanakan polisi atau dasar baru. Ini juga adalah contoh konvensyen. Hal ini bermakna, status Perdana Menteri Sementara ini tidaklah setaraf Perdana Menteri biasa, secara teori.

Untuk melantik individu bukan Melayu dan bukan Islam sebagai Perdana Menteri bermakna suatu keingkaran terhadap Konvensyen Perlembagaan. Ianya bertentangan dengan norma yang diamalkan sejak sekian lama. Langkah seperti itu juga boleh menimbulkan reaksi negatif daripada orang ramai dan membahayakan kestabilan negara. Itulah sebabnya mengapa lebih baik untuk terus mengikuti sahaja konvensyen yang sedia ada.

Amatilah dan teladanilah kata-kata Sir Ivor Jennings, bahawa Konvensyen Perlembagaan adalah bagaikan “daging yang melapisi tulang-tulang kering undang-undang.” (The flesh that clothes the dry bones of the law). Untuk pengetahuan semua, Sir Ivor Jennings merupakan salah seorang pakar undang-undang yang menganggotai Suruhanjaya Reid yang bertanggungjawab dalam merangka dan menggubal Perlembagaan Persekutuan.

Menurut Sir Ivor Jennings lagi, konvensyen ini dipatuhi kerana jika ianya dilanggar, maka akan timbul kerisauan bahawa berlakunya kesukaran politik dan juga orang yang melanggarnya itu mungkin akan diancam menggunakan kaedah perundangan.

Menurut Dr. Rusniah Ahmad, “Kesan yang berbentuk politik ini tidaklah semestinya bersifatkan implikasi undang-undang tetapi boleh menjurus kepada perubahan undang-undang dan struktur Perlembagaan.” Sebagai contoh pada tahun 1993, tatkala isu berkenaan imuniti Raja-Raja menjadi buah mulut masyarakat, kerajaan telah bertindak menggubal undang-undang baharu untuk mengurangkan imuniti tersebut dan menubuhkan mahkamah khas.

Konvensyennya dalam isu ini adalah, Raja-Raja dan kerabat dianggap akan menggunakan imuniti dengan wajar. Tetapi apabila kerajaan ketika itu mendapati kononnya berlaku pelanggaran terhadap penggunaan imuniti tersebut (maka dianggap bahawa konvensyen tersebut telah dilanggari oleh Raja-Raja), maka kerajaan pun bertindak menggunakan kuasa legislatif untuk menghadkan imuniti berkenaan.

Peruntukan lain yang kita boleh hayati bersama ialah, Perkara 12 (2) Perlembagaan Persekutuan. Adalah mustahak untuk diperhatikan bagaimana peruntukan itu menekankan bahawa, “…tetapi adalah sah bagi Persekutuan atau sesuatu Negeri menubuhkan atau menyenggarakan atau membantu dalam menubuhkan atau menyenggarakan institusi-institusi Islam atau mengadakan atau membantu dalam mengadakan ajaran dalam agama Islam dan melakukan apa-apa perbelanjaan sebagaimana yang perlu bagi maksud itu.”

Jelaslah di sini, institusi Islam hendaklah dan adalah diutamakan dari segi penubuhannya di Malaysia. Bahkan pembiayaannya boleh diberikan khas oleh kerajaan persekutuan dan negeri. Oleh yang demikian, sudah tentulah Perdana Menteri yang berbangsa Melayu dan beragama Islam lebih sesuai untuk mengetuai pentadbiran yang memerlukan pengetahuan mengenai hal ehwal institusi Islam di Malaysia.

Kesimpulannya, rakyat Malaysia hendaklah memahami apa yang dimaksudkan dengan Konvensyen Perlembagaan dan bagaimana ianya berfungsi dalam sesebuah negara. Tafsiran ke atas sesuatu perlembagaan itu bukanlah semudah memetik mana-mana peruntukan dalam perlembagaan dan mentafsirkannya secara tekstual semata-mata. Tafsiran perlulah dikendalikan dengan penuh hemah dan tertib sambil merujuk kepada faktor-faktor pemberat lain seperti sejarah, latarbelakang sosio-ekonomi, kebudayaan, nilai-nilai tempatan, identiti kebangsaan dan Konvensyen Perlembagaan itu sendiri.

RUJUKAN:

Dicey, A. V. (1897). Introduction to the Study of the Law of the Constitution.

Hashim Musa, & Adi Yasran Abdul Aziz. (2011). Undang-undang bagi diri kerajaan Terengganu 1911: kuasa raja dan pengaruh Islam dalam sebuah kerajaan Melayu. CORE Reader. https://core.ac.uk/reader/11492276

Nazri Muslim. (2020). Usah tafsir Perlembagaan secara harfiah. BH Online. https://www.bharian.com.my/kolumnis/2020/01/645771/usah-tafsir-perlembagaan-secara-harfiah

Rusniah Ahmad. (2008). Konvensyen Perlembagaan: Aplikasi dan Kesan Pelanggarannya Dalam Konteks Konsep Kerajaan Terkawal. http://repo.uum.edu.my/1951/1/RUSNIAH_AHMAD.pdf

Shad Saleem Faruqi. (2008). A caretaker government has limited power, says don. The Star Online. https://www.thestar.com.my/news/nation/2008/02/14/a-caretaker-government-has-limited-power-says-don

Tushnet, M. (2010). How do constitutions constitute constitutional identity? Oxford University Press and New York University School of Law. https://academic.oup.com/icon/article-pdf/8/3/671/1728225/moq025.pdf